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论•策 l 美国监管机构就政治公众人物的客户尽职调查工作发表联合声明

 

字体大小:大  小  来源:[原创 论根本策 论根本策]    日期:2020-09-01  

 
 
 

当地时间2020821日,美国联邦储备局(Federal Reserve)、联邦存款保险公司(FDIC)、金融犯罪执法局(FinCEN)、美国国家信用管理局(NCUA)以及货币监理署(OCC)发布联合声明,就银行面对可能被认为属于政治公众人物(PEPs)的客户时,提出与《银行保密法》以及反洗钱法律法规有关的监管期望。并试图澄清银行应如何根据金融犯罪执法局发布的客户尽职调查规则对政治公众人物采取基于风险为本的反洗钱管控措施。

 

不过,值得注意的是,美国的这些监管机构并未将政治公众人物一词解释为包括美国公职人员。事实上,《银行保密法》中也没有明确定义政治公众人物这一概念,但是,在金融行业中通常使用该术语来指那些已经或曾经被任命为担任重要公共职能的外国人士,及其直系亲属和亲密伙伴。

 

凭借这种公共立场或职位关系,这些人往往可能会具有更高的洗钱风险。因为,他们的资金有可能是腐败或其他非法活动的收益。但是,与政治公众人物相关的风险级别会有所不同,并非所有的政治公众人物都会具有较高的洗钱风险。

 

另外,美国监管机构还指出,政治公众人物(PEP)也不应与《银行保密法》私人银行法规子集中所定义的高级外国政治人物(Senior Foreign Political Figure, SFPF)的概念相互混淆。

 

亦如这份声明里所提及的,在美国联邦金融机构检查委员会的检查手册里有关私人银行业务加强审查高级外国政治公众人物的指引中,给予了这个名词以具体的注解。根据《联邦法规》第31章的内容,所谓高级外国政治公众人物,一般指的是满足了以下一个或多个条件的自然人:

 

前任或现任的

 

1) 外国政府的行政、立法、管理、军事或司法部门的高级官员(无论是否经选举产生)
2) 
外国主要政党的高级官员;
3) 
外国政府所有的商业企业的高级管理人员;
4) 
由上述人士建立或为上述人士利益而成立的公司、企业或其他商业实体;
5) 
上述人士的直系亲属(包括配偶、父母、兄弟姐妹、子女以及配偶的父母和兄弟姐妹)
6) 
为公众所知(实际上为银行所知)与上述人士有着密切关系的人士。

 

在这里,不难看出,这些人士被认为是对政府所拥有资源的政策、运作或使用有极大权力的自然人。换言之,他们也更容易获得国外腐败所得。在美国的反洗钱语境中,所谓国外腐败所得,指的是高级外国政治人物或以其名义挪用、盗窃、贪污公款,非法转移外国政府财产,或通过受贿或勒索而获得的任何资产或财产,包括由上述资产转变或转化而成的其他任何财产。

 

如果有兴趣,对这一名词的把握与执行要求也可以参考由金融犯罪执法局发布的指引文件 - Advisory on Human Rights Abuses Enabled by Corrupt Senior Foreign Political Figures and their Financial Facilitators

 

而对于政治公众人物(PEPs),美国监管机构认为,与基于风险为本的理念一以贯之,客户尽职调查的水平和类型应与该类人士之业务关系所带来的洗钱风险相称。虽然,客户尽职调查规则并未创建明确的监管要求并期望银行应当对被视为政治公众人物的客户采取何种额外且特别的尽职调查措施,但是,客户尽职调查措施的强度和类型必须与客户风险相适应。

 

在这份联合声明中,尽管美国监管部门无意改变《银行保密法》以及反洗钱法律法规的现有要求,且不会建立新的监管期望,然而,如果银行认为有效管理风险所必要的做法,也无需银行取消。

 

此外,该声明不能也不应以任何方式被解读为政治公众人物(包括高级外国政治公众人物)造成严重国家安全或刑事威胁降低,特别是当这些人从事非法行为和犯罪,包括恐怖主义、侵犯人权、勒索、腐败、人口贩运、毒品贩运、贿赂、洗钱及相关犯罪时。

 

对于银行而言,仍旧必须在执行客户尽职调查措施时采用基于风险为本的方法来持续更新其客户(包括所有类型的政治公众人物)的风险概况,并且必须建立和维护合理设计的程序,以识别和验证法人客户的受益所有人。

 

更具体地说,那就是,银行必须采用适当的基于风险为本的程序进行客户身份识别,这些程序应使银行能够:(i)了解客户业务关系的性质和目的以建立客户风险概况档案,以及(ii)进行持续监控以识别和报告可疑交易,并在风险为本的基础上维护和更新客户身份信息。

 

由金融犯罪执法局发布于2016年的客户尽职调查规则虽然不需要银行进行名单筛查或以其他方式确定是否将个人客户或法人企业的受益所有人认定为政治公众人物,但如果银行确定该信息对于维护客户风险状况资料是必需的,则银行可以继续选择在开户时识别客户是否为政治公众人物。

 

此外,作为持续监控必要的组成部分或补充,银行可以对政治公众人物的业务关系进行定期审查,以不断更新客户的身份信息。

 

不过,美国监管部门认为,并非所有的政治公众人物都仅凭其地位就一定具有高风险。相反,风险取决于特定客户业务关系的特点与情形。例如,某一个政治公众人物的交易量有限,在银行的美元存款较低,并已知资金来源合法或只能使用受特定条款约束的产品或服务时,银行同样可以合理地描述为具有较低的客户风险。

 

而且,银行在执行客户尽职调查时还应当利用现有流程来评估针对特定地区的洗钱、腐败和恐怖融资风险,也需要考虑到相关司法管辖区的法律和执法框架,包括道德水准和监督要求。对于不再担任政府职位的政治公众人物,银行则可以考虑客户离任时间以及其仍旧可能拥有的潜在影响力水平来评估风险。


至此,能够明显感觉到的是,应对外国官员因公共腐败而造成的洗钱威胁,仍然是美国国家安全政策的核心与重点。多年来,在备受瞩目的案件中,被视为政治公众人物的外国人士都会利用美国金融机构作为其非法活动的渠道(包括腐败、贿赂、洗钱和相关犯罪)。为此,联合声明希望提醒银行继续关注识别和报告可疑活动的义务,特别是可能涉及腐败收益的交易。

 

最后,美国监管当局强调并重申,政治公众人物的业务关系存在着不同程度的洗钱风险,而这些风险取决于是否存在众多因素。如上所述,银行必须采用适当的基于风险为本的程序进行客户尽职调查;但是,对于该类型的客户,银行应如何行事,金融犯罪执法局的规则并没有任何监管要求或期望银行必须采取独特的额外尽职调查步骤,而是试图推动机构的主观能动性和合规履职的主动性。

 
   
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